楼继伟谈中国财税体制改革

28 May 2023

新一轮财税体制改革，从逻辑看，预算管理制度改革是基础、要先行；收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行；而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。

【读书摘记】楼继伟著《中国政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版。另附楼继伟早期论文阅读笔记以供学习交流。

Table of Contents

• 第一章 概述
• 第二章 我国政府间财政关系改革的历程
• 第三章 政府间财政关系的经济学分析
• 第四章 政府间财政关系的国际经验
  • 英国
  • 日本
  • 法国
  • 美国
  • 国际经济对中国的启示
• 楼继伟早期论文
  • 论我国价格体系改革方向及其有关的模型方法（《经济研究》1984年第10期）
  • 吸取南斯拉夫经验，避免强化地方分权（《经济社会体制比较》1986年第1期）
  • 关于我国全面推行增值税问题的探讨——增值税改革应同价格改革配套进行（《税务研究》1987年第C2期）
  • 论改革的运动形态和发展前景（《经济研究》1987年第5期）
  • 论总需求、总供给、国民收入超分配——兼论总量政策与结构政策之间的关系（《经济研究》1987年第10期）
  • 解决中央与地方矛盾的关键是实行经济性分权（《经济社会体制比较》1991年第1期）
• 朱镕基：关于用再贷款帮助地方金融机构还债保支付问题（2000年8月1日）
• 补注

第一章 概述

与计划经济对应的财政管理体制的典型形态是统收统支、中央地方财政大一统格局。与市场经济对应的政府分权财政管理体制，常常被称为联邦主义财政¹，其主要内容是：

• 保证个人（含法人）契约自由，财产不受侵犯；
• 在国家保证经济稳定、市场统一、社会安全的基础上，实行地方自治；
• 以市场配置资源为基础，财政职能限定在公共财政领域，旨在弥补市场不足，防止市场失灵；
• 各层政府分工履行公共财政职能，分工的原则是保证市场更有效地发挥配置资源的基础性作用，维护社会公平正义；中央政府集中较多收入，并向下进行转移支付，以平衡地方财政能力，实现基本公共服务均等化。

我国财政管理体制改革就是从传统的统收统支体制逐步向联邦主义财政方向变革。

市场经济条件下，政府的五大职能：

1. 保护契约。
2. 建立和监督市场规则，从而保护公平竞争和减少竞争中的负外部性。
3. 配置资源，在不宜由市场配置资源或配置效率不高的领域由政府直接配置。
4. 总需求管理。
5. 收入分配。

政府间职能划分的“三原则”：

1. 外部性原则。
2. 信息处理的复杂性。
3. 激励相容。

目前政府间事权和支出职责划分存在不清晰、不合理和不规范的问题，具体如下：

1. 应该中央负责的事务交给了地方处理，如国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治、跨地区经济纠纷司法管辖、海域和海洋的使用管理等。
2. 属于地方管理的事项，中央承担了较多的支出责任，如从区域性重大基础设施建设到农村厕所改造等地方项目，中央相关部门有相当的资金补助。
3. 中央和地方的职责重叠，共同管理的事项较多，如中央与地方财政对社会保障、公共卫生、义务教育等相当多事项和支出责任实行共同承担的办法。
4. 中央负责的事项管理得不到位，如经济总量平衡、经济结构优化和全国市场的统一等宏观经济管理职责由中央承担，相应的调控手段的决策权也必须在中央，但地方却承担了很多责任。

我国政府之间收入划分，与主要市场经济国家的通常做法相比，还存在如下一些问题：

1. 政府之间税种划分不尽合理。我国增值税中央与地方按3：1的比例分享，地方分享比例过高，不利于有效遏制地方追求数量型经济增长的冲动；地方承担7.5%的出口退税，对跨地区的生产流通不利；个人所得税累进部分的收入也列入分享范围，不利于调节收入再分配和稳定地方收入；我国没有开征最终销售税，房产税还只在试点阶段，适合划归地方的税种还比较缺乏。
2. 目前我国中央财政收入占比明显低于其他国家水平，与我国推进公共服务均等化的要求不相适应。
3. 政府性基金等非税收入基本上没有纳入政府间财政关系调整的范围。
4. 政府间税收征管关系尚未理顺。两套税务机构在地方税收征管权限的划分上还存在征管范围交叉、对共享税的征管存在矛盾、征税权与其他执法权相脱节等问题，造成税基不一致，影响公平竞争。
5. 收入立法权集中于中央政府，没有赋予地方政府在约定范围内开征新税、改变税率或税基等税收自主权。

第二章 我国政府间财政关系改革的历程²

全面承包改革的直接结果就是财政收入减少，而各项经济建设和财政补贴政策使得财政支出不减反涨，导致财政赤字快速累积。资金不足促使预算外资金膨胀，1992年预算外资金达到3854.92亿元，占当年全国财政收入的110.67%。中央财政收入比重逐渐下降，甚至到了靠向地方借款弥补资金缺口的境地。

在1994年经济体制改革中，财税体制改革处于中心地位，主要任务是总结14年改革开放的实践，尽快建立适应社会主义市场经济要求的财政税收体制，其核心就是统一税制和实行中央与地方分税制，同时推进其他密切相关领域的改革：

• 价格改革与税收改革大体同步推进；
• 在改革中央银行和货币调控手段的同时，开始建立财政性长期融资体系；
• 与财税改革相配合，逐步取消政策性亏损补贴；
• 在进行分税制改革的同时，调整计划部门与财政部门的相关职能；
• 价格、税收关系基本理顺后，及时调整关税设置，并改革汇率体系。

财税改革方面，设计者们审时度势，充分考虑到当时的条件和利益矛盾冲突，指出改革的主要目标是建立一个坚实、稳定的财政收入基础，在改革的顺序上作出了理性的选择。财税体制改革前的情况是，财经秩序混乱，地方政府减税竞争，“两个比重”不断下滑³。如不首先解决税制、税收征管和中央地方分配关系问题，就无法提高“两个比重”，既不利于驾驭当时的通胀形势，也不利于确立社会主义市场经济体制的基本框架。因此，税制、税收征管以及分税制改革是最为迫切需要解决的问题，而财政支出结构与管理问题，包括预算外资金问题当时基本没有触动，在几年之后才成为改革的重要内容。

增值税具有流转税的形式，但实际上是对要素收入课税。选择以增值税作为主体税种的原因主要是增值税具有税基广泛、不重复征收、相互交叉稽核和征管相对简便等优点，有利于公平税负、稳定财政收入。事实上改革之后增值税也的确成为最重要的财政收入来源，1994年约占当年税收收入的45%，2011年约占当年税收收入的27%（参见《中国统计年鉴》，中国统计出版社2012年版）。

1993年之前也有增值税，主要按照加法，也就是将企业支付的工资、利息、获得的利润等，加总计算增值。1994年改成了减法，即实行销项税减进项税计算应纳增值税，使得上下游企业间有一个自动的监督链条。这个税是中性的，是非常有效的，因为它只对增值部分征税，并且只设17%和13%两档税率。

消费税从产品税简化转变而来，在最后环节征收，目的是引导消费，而不是在生产过程中多环节征收，不会造成价格扭曲，从这个角度来说消费税也是中性的。

根据事权与财权相结合的原则，1994年的分税制改革本应该先分事权再分税。但实际做法是事权划分先不动，中央与地方政府的事权基本上延续《宪法》及其他法律规定。

中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费支出，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。

地方财政主要承担地方各级政权机关所需经费支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。

地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特定收入征收的农业税，耕地占用税，契税，遗产和赠与税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。

中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50%。

第三章 政府间财政关系的经济学分析

回顾中国改革的轨迹，可以看出中国在持续地、不断地进行着这些制度建设。曾经有一种概括：宏观调控、市场监管能够达到什么程度，决定了我们在某一个方面的放开程度。这主要是从国家的角度来讲的，概括大致准确。但制度建设并不都是国家主导的，还有市场发展需要和其自身产生的制度建设。

财政体制安排中，公共服务均等化目标很难通过市场实现，需要政府通过转移支付制度来实现。从财政基本理论和国际经济看，实施转移支付的必要性体现在以下三方面：

1. 纵向财政不平衡。
2. 横向财政不平衡。
3. 特定的政策目标。

解决基本公共服务均等化问题的一种流行的提法是“事权要与财权匹配”。事实上，财权和事权分别由不同的原则和标准决定，按收支数额衡量“财权与事权相匹配”不可能成为政府间财政关系的常态。对特定人群、地域按照能力征税，不能保障相应的均等公共服务。

如果说事权是指不同层级政府在社会经济发展中的公共职能性质，因财权本身就有职能属性，要按职能性质分配，那么事权与财权相匹配的概念是成立的。中央政府的职能是国家安全、经济稳定、市场统一和收入再分配，体现这样的职能性质的税种都列为中央税，如关税、生产流通环节征收的消费税、增值税，所得税的大部分等。如果事权是指按职能性质细化最终落实到支出责任，财权的分配不顾及税种本身的职能属性，也不考虑财权分配在不同区域之间的一致性，只是考虑直接征集的收入能够满足支出责任的需要，则这种概念定位是有害的，将对社会经济的安全、稳定、收入分配造成十分不利的影响，就会出现一个地方一个收入分享比例，从而回到20世纪90年代财税改革之前的混乱局面。遗憾的是流行提法的概念定位恰恰是后者。其实，试图将财权和事权匹配所导致的经济混乱局面在中国历史上早有前例。我国清政府中晚期的“厘金”制度，极大地影响统一市场的形成，造成封建割据。直到民国二十五年才通过艰巨的改革将其取消。在明确政府间事权划分的基础上，界定各级政府支出责任，划分财政收入。在某一层级政府的自有收入同履行本级政府的事权责任所需要的支出之间存在纵向缺口的时候，通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现“财力与事权相匹配”，才是确保政府间财政体制有效运转的理性选择。

第四章 政府间财政关系的国际经验

英国

英国是一个单一制、君主立宪的国家，其政府间财政关系体现了典型的单一制地域和人口小国特点：政府层级简化，中央政府高度集权。2010年，英国中央政府收入占全部税收收入的90.6%，支出占71.6%。

英国实行彻底的分税制，中央和地方税收收入完全按税种划分，不设共享税，税收也分别由中央和地方各自的税务机关负责征收。英国的税收分配较为简单，除了市政税（住宅所有者缴纳）、房产营业税（针对非住宅财产，主要由企业缴纳）和部分使用者付费属于地方税费以外，其余税收如个人所得税、公司所得税、资产利得税、遗产税、印花税、增值税、石油和车辆税、关税、社保基金及一切杂费等，统归中央所有。其中房产营业税由地方财政局下属税务机构征收，但要全额上缴中央，再由中央按各地区居民人数返回地方。

英国转移支付的目标是实现政府间财政收支的纵向平衡和横向均衡，同时对地方政府的收支实行统一管理，保证中央政府的集权。

英国中央政府对地方政府的转移支付分为公式化拨款、特定公式拨款以及专项拨款三种：

• 公式化拨款是中央政府对地方政府转移支付的主要形式，具体包括收入援助拨款、重新分配的营业税和治安拨款三种。公式化拨款没有限定资金的用途，接受补助的政府可以根据自身的需要灵活安排，属于无条件拨款。
• 特定公式拨款也是通过一定的公式计算各地的拨款数额，它是公式化拨款的补充，主要解决公式化拨款无法兼顾的那些公共服务项目的拨款问题。中央政府对特定公式拨款的用途也没有限制，地方政府可以自主决定拨款投向。
• 专项拨款只能用于城市公共设施、社会治安、环境保护等中央政府指定的专门用途。

英国政府借款的主要原则是：有征税权的政府具有举债权。 · · · · · · 2004年以前，地方政府借款一般需要中央政府的审批。2004年4月起，谨慎性制度开始实施，对地方政府借款的约束从以前的法定管理转向谨慎性制度下的专业管理和自我管理，这为地方政府资本性借款提供了自由裁量的空间。

日本

名义上日本实行地方自治制度，实际上中央政府的触角几乎遍及地方政府活动的各个领域，而且，这些干预都通过法律形式加以明确。如《地方自治法》赋予了内阁大臣、自治大臣以及各省厅主管大臣对地方事务进行行政干预的权力。在《地方自治法》以外，还存在诸多通过其他法律形式规定的行政干预。如：《地方税法》关于地方《法外普通税》的许可；《地方教育行政法》关于文部大臣对都、道、府、县教育委员会的指导、建议、援助，以及对违反法律行为的纠正措施要求等。设立中央派出机关是行政干预的另一种形式。中央在地方的派出机关是根据《中央行政组织法》的有关规定设立的地方分支局，掌管中央各部门的一部门事务。地方政府之所以能够服从这些干预，一方面是担心中央官厅的报复从而丧失相关补助金，另一方面地方政府官员也缺乏抵制不正当干预的意愿。

1995年5月，为有计划地推进地方分权改革，日本制定了《地方分权推进法》，并成立了“地方分权推进委员会”。1999年7月，根据内阁会议制定的“地方分权推进计划”，制定了《关于推动地方分权相关法律建设的法律》。该法推动了自明治维新以来形成的中央集权行政体系向地方分权行政体系的转换，对推进地方分权有着极为重要的意义。

2002年，日本内阁会议通过《2002年经济财政运营和结构改革的基本方针》，决定实施地方财政分权改革，即“三位一体”改革。所谓“三位一体”改革，是指在增加中央支出，减少地方财政支出的前提下，将国库支出金、地方税、地方交付税作为整体，同时推进地方分权改革。其主要目的是降低地方财政对于中央财政的依赖，主要思路是增加中央支出责任，进行税源转移，削减转移支付。

日本对地方政府债务实行总量计划管理。第二次世界大战后，日本中央政府（主要是财务省和总务省）每年都编制《地方政府债务计划》，主要包括地方政府债务总额、用途、各种举债方式的额度等内容。该计划只作为参考资料提交国会，不属于国会审议对象，因而没有强制执行效力。《地方政府债务计划》由财务大臣与总务大臣商定，内容包括中央政府认购的地方政府债务规模及地方政府债务的具体用途。总务大臣在审批各地方政府的发债申请时以该计划为依据。

近年来，为减少债务余额，拓宽投资对象、减少中央干预、加快市场化进程，从而推进地方分权自治和财政投融资制度改革，日本总务省和财务省在地方债管理方面进行了一系列制度调整。

• 在资金来源上，政府资金和公营公库资金等公共资金开始减少，资金来源的重心从公共资金向民间资金逐步转移。政府资金主要向财力较弱的地方政府倾斜，鼓励资金筹集能力较强的地方政府向民间筹集资金。
• 在发行方式上，扩大发行单位，对发行条件和日期相同的债券，不再根据会计类、事业债和转换债等类别区分，而是归为同一个发行类别，同时基于安全及流动性方面的考虑，地方债的发行方式日趋多样化。
• 在投资主体上，为吸引更多境外投资者，总务省不但对海外投资者实施与日本国民相同的地方债投资利得税收减免政策，还积极帮助地方政府进行地方债的海外推销。
• 在偿债期限上，地方债的偿还以举债投资项目的使用年限和债务偿还计划为基础，根据《地方债发行计划》设定适当的偿还期限。

法国

1982年3月法国颁布了《关于市镇、省和大区权利与自由法》以后，先后制定了80多条法律，800多条法令，分阶段、分步骤地从中央向地方分权，力图加快减少中央高度集权的弊端。

2003年3月法国制订的《关于共和国地方分权化组织法》，对1958年的宪法进行了修改，确认法国是地方分权的单一制国家。

中央政府承担的责任主要是：

• 社会安全、国防、外交及中央各部门工作的正常运转等；
• 提供社会服务，包括促进社会公平分配，提供社会福利补贴等；
• 促进经济发展，包括促进农业发展和外贸发展，直接进行投资或通过补贴引导社会投资（主要针对重大的、但短期内没有多少收益的建设项目，如航空、铁路等），支持地区经济发展；
• 预测经济发展趋势，制定国家财政和税收政策，管理全国的税收、海关工作及公共会计；
• 对地方政府进行监督，包括地方议会及其授权机构的决议和条例，与警察事务有关的处理和决定，同地方公务员任免惩处有关的决定，重要财务事项等。

大区一级所承担的责任主要是：

• 执行国家的中长期计划，促进本地区的经济开发和发展；
• 制定本地区发展的5年计划，支持本地区所管辖的省、市镇的经济活动及中小企业和私人企业的发展；
• 协助国家推行领土整治政策；
• 分配和使用中央拨付资金；
• 编制年度职业培训大纲；
• 对大区的地方公共投资和工商旅游各业的合理分布进行调整等。

省级政府的事权主要是：

• 决定省的财政预算，负责地方税收，制定城镇规划，管理省内的公路、港口和运输，建设和装备中学教育设施，主持各种社会救济机构，管理社会医疗和社会保险费用，制定和资助农村的领土整治计划，讨论和分配中央拨付的资金等。

1982年分权化改革后，地方财政建立了相对独立的财政预算，中央预算与地方预算是分开的，各有自己的收入和支出。各级财政之间不存在隶属关系，其财政预算由各级议会自行决定，但中央对地方的三级财政都有事后的法律监督权。

在税收管理权限上，法国实行的是管理权限较为集中的单一制的分税制，是一种财力与财权“双集中”的管理模式，不仅税收管理权限高度集中于中央，而且税收立法等权限也高度集中于中央。与此同时，法国实行中央与地方彻底的分税，税源划分清楚。

美国

联邦党人政府的理论主张主要包括以下几点：第一，突出联邦政府的权利和作用。第二，在分权的基础上进行制衡。第三，在联邦制度下，联邦和州两级政府都必须直接针对个人行使权利。这些考虑最终都体现在美国的宪法中，并且成为美国构建政府间财政关系的指导性原则。

值得注意的是，基于历史原因，美国联邦政府是13个州联合授权形成的，联邦政府和地方政府的权利实际上是各个州政府让渡的结果。因此，其政府组织形式是一种典型的联邦制形式，州政府和联邦政府之间形成了一种合作关系，而非通常意义的上下级的关系。

与联邦政府和州政府之间的关系不同，美国各州的州政府和地方政府之间是上下级关系，这种关系存在很多变化的形式。但各种形式的地方政府本质上均属于州政府的延伸，其行为和职权由州宪法规定和授权。

美国宪法规定州享有宪法未规定的“余权”，且对于州以下的政府组织结构并没有相应规定，所以州政府对于如何形成地方政府以及权力如何在州内政府间分配具有决定权。

县郡政府作为主要地方公共服务提供者的模式叫“弗吉尼亚”模式，最早采用这种模式的主要是历史上最早的13个州中处于南方的州，目前美国大部分州均采用这种模式。市或镇政府作为最主要地方公共服务提供者的地方政府组织模式称为“新英格兰”模式，源于历史上13个州中的北部新英格兰地区，目前大约有近20个州采用这种形式，大部分位于新英格兰地区（如马萨诸塞州）和中西部州（如明尼苏达州、威斯康星州）。此外，还有夏威夷这样由州政府直接提供大部分公共服务的情况。

美国转移支付制度中一个独特的现象是联邦政府几乎没有以次级政府财力均等化为目标的一般性转移支付，所有转移支付都采用专项转移支付（或者叫分类转移支付）的形式，并且州对地方政府的转移支付也大量采用分类转移支付形式。

美国几乎所有州宪法或条例都禁止地方政府出现预算赤字。在预算管理上，美国采用经常性预算和资本性预算的复式预算方法。在预算编制过程中，收入项目将形成特定的基金项目，基金项目又专门针对相应的支出项目，从而加强收入与支出的联系。此外，在财政规则上，美国很多州还对地方政府财政税收或支出在增长率上进行限制。这些规则旨在控制地方政府对经常性赤字举债。

国际经济对中国的启示

在多层级政府结构中，没有哪个国家可以不要集权，也没有哪个国家可以不要分权，过度集权与过度分权都会造成许多问题。关键的问题在于什么样的权力宜集中，什么样的权力宜分散，以及在多大程度上实行集权或分权，从而寻求集权与分权的最佳结合点。在这方面，即使在各发达国家之间也存在差别，而且随时代变迁也在发生变化，说明发达国家也仍在逐步探索。与世界上多数发达国家相比，我国已经显得过度分权了，尤其在政府职能的配置方面。

由于市场统一后，大量税基涉及要素自由流动，能够划给地方的税种不多，不能满足地方支出需要。任何国家都如此。如何弥补地方收支缺口，各国采取的措施大体有两类：

1. 税基分享，即中央与地方政府分享同一个税基，税率有的由中央政府确定，有的由地方政府自行确定。
2. 均衡性转移支付，中央政府集中大部分财力，除安排用于本级支出外，剩余部分主要作为均衡性转移支付的资金来源，弥补地方政府财力不足。

楼继伟早期论文

论我国价格体系改革方向及其有关的模型方法（《经济研究》1984年第10期）

本文由楼继伟在中国社科院读硕时与在清华读博的周小川合作，其中涉及“整体配套”改革思想⁴。

作者总结了当时中国国民经济发展遇到的几个问题，这些问题“几乎都与不合理的价格体系密切相关”：

• 生产能力结构及产品结构明显失调，个别短线产品奇缺，制约了整个国力的发挥。与此同时，仍有不少部门的生产能力开工不足。作者建议在保证物价稳定的前提下，“坚决的有计划的”对短线产品提价。
• 初级产品与制造品价格不成比例，使宏观利益与微观利益相背离。结果，地方投资结构严重扭曲，短线及基础结构长期上不去⁵。作者特地指出，“我国经济在集权与分权问题上沿着一收就死、一放就乱的循环路径已经徘徊了几十年，这恐怕是极危险的。”
• 在我国的居民消费结构中（包括公共消费），食品份额极高，一般来说，农业的长期持续高速发展是很困难的，因此，经济增长必然受农业发展的严重牵制。
• 收入分配不合理，影响了企业积极性及其他要素的合理分配。

作者主张这样的价格改革方案：“结合税收与补贴政策，在充分考虑到克服不良的周期性波动，防止过高的通货膨胀率，争取收入分配的合理化及支持国民经济长远发展战略的前提下，使主要产品的定价有利于出现供求平衡的局面”，让市场机制更好地、多方面地发挥“辅助调节作用”。

吸取南斯拉夫经验，避免强化地方分权（《经济社会体制比较》1986年第1期）

南斯拉夫20世纪70年代末出现了难以消除的经济危机，作者认为其背后根源是自50年代开始推行的体制改革削弱了中央的宏观管理、强化了地方分权。中国的改革应当遵循这样的分权模式：

• 将微观决策权下放到企业，宏观的控制权集中在中央；
• 市场是企业交换关系的总和，既是微观经济活动的协调器，也是宏观经济政策的作用点；
• 宏观政策主要通过直接调整市场参数，从而间接引导企业活动。
• 地方政府和中心城市应主要抓好基础结构建设和改善市场条件。

关于我国全面推行增值税问题的探讨——增值税改革应同价格改革配套进行（《税务研究》1987年第C2期）

营业税和增值税同属于流转税，作者的核心论点——“一种产品的价格在某一局部市场上只能通过竞争围绕一个中心浮动，各局部市场之间的贸易壁垒被打破，从而局部市场间的价格差异是反映运输成本，也就是形成价格正确行使结构调整的职能。而流转税中性化、净产值化，税率简化，同价格放开浮动相配合，又促进统一市场的形成和发展。”中国在（1）产品税税率档次很多，（2）价格不合理，而且（3）对价格的直接管制比较严格的条件下推行增值税改革，困难重重，特别是在价格改革、财政体制改革不配套的情况下，蕴藏较大风险。

论改革的运动形态和发展前景（《经济研究》1987年第5期）

作者认为当时中国改革面临的基本矛盾是经济的体制结构和协调规则明显落后于经济的微观运行形式的发展。比如城市经济中，企业自主权扩大，跨所有制、跨行业横向联合，以销定产、自主开发新产品，均体现了商品经济的微观运行形式。而价格、税收体系这类经济协调规则，以及条块分割、依赖层层行政命令贯彻经济政策的经济体制结构，都是亟待调整的。这一基本矛盾反映于以下三个经济事实：

1. 连续三年出现总需求超过总供给的超需求现象⁶，形成了较大的物价上涨压力。
2. 1985年经济“软着陆”以来，投资膨胀幅度下降，但三年来消费膨胀有增无减。
3. 经济结构轻型化：消费结构与水平超前于轻工、纺织、食品等加工工业的结构与水平，消费品加工工业的结构与水平又超前于机械、电子、仪表等制造业的结构与水平，机电仪制造业的结构与水平又超前于能源动力、原材料、交通运输以及农林牧渔等基础行业的结构与水平。

论总需求、总供给、国民收入超分配——兼论总量政策与结构政策之间的关系（《经济研究》1987年第10期）

为走出实物分配经济的决策思路，作者强调总需求管理，“政府必须提供足够的有效购买力使得总供给得已实现”，同时又“不应提供超过总供给扩张极限的有效购买力而引发通货膨胀”⁷。

解决中央与地方矛盾的关键是实行经济性分权（《经济社会体制比较》1991年第1期）

作者的核心论点是，在行政性分权格局下不可能建立起较为科学的财政体制。

在中央、地方承担同样职能的基础之上，差别主要表现在在同样的职能之内承担不同的责任，责任差别由隶属关系、品种、数量来确定。以对外贸易为例说明这三种责任差别。

1. 隶属关系。中央负责管理中央的外贸企业，地方负责管理地方的外贸企业。
2. 数量上的差别。中央向地方下达的外贸任务，地方政府在保证完成向中央上交外汇任务的基础之上，可以自行制定鼓励出口措施。
3. 品种的差别。一些产品的出口与进口，由中央外贸公司垄断，其余的产品可由中央及地方外贸公司经营。

行政性分权的中央、地方责任划分，主要有这三种形式，在此之上，中央政府还控制总体经济参数，如汇率、利率等等。

从1980年起，我们还发展出一种与任何其他国家都不同的财政体制。无论是中央计划经济国家，还是发达的市场经济国家，还是发展中国家，都与之不同。它的基本特点是：税收立法是高度集权的，税收管理和征收是高度分权的，各级政府转移支付方式是十分不规范的，采用任意性的方法、任意性的方式。各级政府间转移支付的方法是由地方征集大部分收入向中央上交，而不是相反；地方财政支出是高度自治的。1988年这个充满矛盾的财政税收体制走到了极端，发展出了包税制，按正式的提法叫“企业经营承包制”，还发展出了地方包干制，这一年，这两种包干方法还进一步扩大到其他宏观经济领域，例如对外汇进行包干，形成了“地方大包干”体制。这样一种财政体制是十分不科学的。

朱镕基：关于用再贷款帮助地方金融机构还债保支付问题（2000年8月1日）

这是朱镕基同志写给彼时中国人民银行行长戴相龙的信。1997年11月全国金融工作会议后，全国加大整顿金融秩序的工作力度，决定撤销一批严重资不抵债的地方金融机构。为了维护社会稳定，1999年11月，国务院同意由中国人民银行发放再贷款，用于兑付地方性高风险金融机构的自然人合法债务与合法外债。再贷款由合格地方性金融机构承贷，地方政府承担偿还责任。朱镕基同志认为，利用中央银行再贷款帮助地方金融机构还债保支付，是一种财政性再贷款，存在金融风险和通货膨胀隐患。为此，他致信戴相龙同志，要求人民银行从严控制，把握好尺度。根据国务院规定和朱镕基同志这封信的要求，人民银行会同财政部等部门对借用再贷款的有关条件、程序等作了严格规定。全文收入《朱镕基讲话实录（第四卷）》。

昨天，我们就当前防范和化解金融风险的问题交换了意见。关于运用中央银行再贷款帮助地方金融机构还债保支付的政策，是十分重要而复杂的。这项再贷款实际上是一种财政性再贷款，因为除极少数省外，大都不可能有能力还债，等于是中央发票子替地方还债。如不认真而谨慎地掌握好宏观调控，将埋下金融风险和通货膨胀的隐患。这个问题我已考虑很久了，昨夜思之再三，觉得还有必要再次阐明我的意见。

根据你们提供的资料，截止到今年7月26日，已经和将要用中央银行再贷款解决各类金融风险累积达2300亿元左右。其中：

1. 为解决地方金融风险发放再贷款已经批准838亿元，其中：农村合作基金会374亿元，城市信用社156亿元，信托投资公司281亿元，供销社股金服务部15亿元，整顿金融“三乱”⁸12亿元。根据地方要求，预计还需1010亿元。两者合计需要1848亿元。据说，财政部的预计数还要大，约需2200亿元。
2. 用于救助中小金融机构和在港澳中资企业再贷款、退还商业银行利息、偿债垫款共计450亿元。

中央银行给地方政府的这类再贷款，说到底是一种财政性再贷款，基本上收不回来。为化解这类主要是历史原因形成的金融风险，以维护社会稳定，创造国民经济持续快速健康发展的良好环境，当前采取用中央银行再贷款有条件保支付的政策是正确的，也是必需的，这个代价看来不花不行。但从目前宏观经济发展的形势和这一政策具体执行的情况来看：一是地方和金融机构对中央再贷款的需求量太大；二是不少经济界人士认为我国通货膨胀的迹象已经开始显露端倪；三是在一些地方政府，国有企业出现有意识地逃债、赖债的现象，金融道德风险增加。因此，如果不严格执行政策，不严格控制再贷款总额，不仅达不到防范金融风险的预期目的，而且很可能把好事办坏，既掩盖了各级责任人的决策错误和贪污腐败分子的劣迹，又不利于增强地方政府和国有企业防范金融风险的意识和能力，同时，还为将来的国民经济发展留下隐患。

所以，从现在开始，对用于解决金融风险的财政性再贷款，要比以前更加从严控制，要比以前更加切实收紧。但这并不是要“关闸”，不是要改变此项政策，而是要以对党、对历史高度负责的精神把握好这个度，不管是中央企业还是地方引起的金融风险，我们都要管。但是，要分清责任，不能没有区别。现在实行的是中央、地方分税制和中央、地方两级财政预算，地方政府、地方企业的金融风险，要明确主要由地方负责，要由他们想尽一切办法自筹资金，努力加以解决，不能都压到中央银行（最终还是转到中央财政）身上。当然，中央银行也有失于监管的责任。如果地方确实做了最大努力，还难以最终解决支付问题，甚至发生社会不稳定的情况（金融风险已严重至此，要求一点“闹事”的情况都不发生，也是不可能的），中央当然也有责任助他们一臂之力。但是，也应有个度，现在中央财政也已经是疲于应付了。

还有，“保支付”也只能是有条件的保，不可能是无条件的，不打折扣的“保支付”。群众参加集资既有被强迫命令的因素，也有本身企求高利的因素，债权人（储户）自己也应该承担一部分风险，分担一部分损失，不能完全由政府还债。

之于地方国际信托投资公司的国际债务，同样也不能完全由政府承担风险，要推广广东粤海、大连国投减债的成功经验，采用债务重组等方式，逼外方减债。不要怕所谓“影响国家信誉”，地方金融机构的债务并没有都由地方政府担保，更不能都要由中央政府来偿债，没有这个道理！按国际惯例，债权人（外资金融机构）也要承担经营风险嘛！

补注

Last updated: 2023-09-30